MERCADO ILEGAL DE APOSTAS NO BRASIL:
RISCOS CRESCENTES QUE EXIGEM COMBATE IMEDIATO

A recente legalização das apostas de quota fixa no Brasil marcou um avanço decisivo na formalização de um setor com enorme potencial econômico e arrecadatório. Somente nos cinco primeiros meses do ano de 2025, a arrecadação com a tributação das casas de apostas acumulou R$ 3,026 bilhões.

Entretanto, à medida que o mercado regulamentado se consolida, a presença de operadores ilegais continua sendo um desafio preocupante. Diferentemente das empresas autorizadas, que seguem padrões rígidos de segurança e fiscalização, as plataformas clandestinas atuam à margem da lei, sem qualquer controle. Essa ausência de supervisão as transforma em canais propícios para práticas ilícitas, como a lavagem de dinheiro, além de expor os apostadores a fraudes e riscos elevados.

Um exemplo emblemático do segmento clandestino é a utilização do mercado de apostas esportivas on-line por facções criminosas para operações de lavagem de dinheiro - realidade já apontada na Nota Técnica elaborada pelo Instituto Esfera de Estudos e Inovação e pelo Relatório preparado pelo Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crimes. O avanço desse mercado ilegal não apenas provoca perdas econômicas expressivas para o Estado e para as operadoras licenciadas, mas também amplia impactos sociais nocivos, intensificando a vulnerabilidade de grupos sensíveis, sobretudo adolescentes e jovens.

A questão do mercado ilegal de apostas não se restringe às fronteiras brasileiras, configurando um desafio global enfrentado por diversas nações. A análise de experiências internacionais revela que os países bem-sucedidos no combate à ilegalidade combinam estratégias como o licenciamento ágil e competitivo, instrumentos de enforcement financeiro e políticas rigorosas de jogo responsável.

O enfrentamento ao mercado ilegal de apostas exige uma estratégia integrada, que vá além da simples repressão. É imprescindível combinar medidas de fiscalização tecnológica, fortalecimento da cooperação entre órgãos nacionais e internacionais e responsabilização civil e criminal efetiva. Ao mesmo tempo, deve-se assegurar que o mercado regulado seja mais competitivo e atrativo, por meio de processos criteriosos de licenciamento, tributação equilibrada e campanhas de conscientização que orientem o consumidor para opções seguras e autorizadas.

1.     A FORÇA DO MERCADO ILEGAL E OS SEUS DESAFIOS SOCIAIS ECONÔMICOS E JURÍDICOS 

Apesar da legalização das apostas de quota fixa e dos avanços regulatórios, a persistência de operadores ilegais permanece como um desafio crítico, que ameaça a credibilidade do setor, fragiliza a concorrência e impõe riscos sociais e econômicos ao Brasil.

O cenário atual, de acordo com dados da Secretaria de Prêmios e Apostas (SPA) do Ministério da Fazenda, revela um setor em plena consolidação. Até o momento, 181 marcas ou “bets” foram autorizadas, de um universo de 300 pedidos de autorização.

Contudo, esse processo de formalização contrasta com a impressionante expansão do mercado ilegal. Entre outubro de 2024 e fevereiro de 2025, a SPA-MF solicitou à Anatel o bloqueio de 11.555 sites clandestinos.

Os impactos do mercado ilegal são preocupantes, atingindo diversas camadas da sociedade. Em um estudo recente realizado pelo Instituto Locomotiva em parceria com o Instituto Brasileiro de Jogo Responsável (IBRJ) identificou-se a ampla exposição dos usuários ao mercado ilegal de apostas. A pesquisa revelou que a maioria dos apostadores entrevistados entre abril e maio deste ano, entrou em contato com plataformas não regulamentadas, com destaque para o grupo de 18 a 29 anos, no qual a incidência de apostas ilegais alcança expressivos 69%.

A pesquisa revelou que 78% dos entrevistados reconhecem a dificuldade de um usuário comum em identificar quais plataformas são, de fato, regulamentadas. Além disso, 72% afirmaram não conseguir verificar todos os detalhes necessários para assegurar a regularidade dos sites em que apostam. Como consequência direta, 73% dos apostadores admitiram ter recorrido a pelo menos uma das plataformas ilegais mencionadas no levantamento.

O dado mais alarmante, a nosso ver, mostra que 77% dos entrevistados declararam apostar exclusivamente em ambientes irregulares - evidência clara da gravidade do problema e da combinação entre desconhecimento e preferência que ainda afasta uma parcela significativa dos usuários das opções devidamente autorizadas.

Do ponto de vista econômico, o mercado ilegal de apostas impõe uma perda expressiva ao país. Segundo o estudo da LCA Consultoria em parceria com o IBRJ, o segmento clandestino representa entre 41% e 51% de todo o setor, movimentando receitas anualizadas estimadas entre R$26 bilhões e R$40 bilhões. Em contraste, o mercado legal, já regulamentado, alcança aproximadamente R$38 bilhões por ano.

A ilegalidade não apenas desequilibra a concorrência, como também resulta em uma perda de arrecadação fiscal estimada entre R$7,2 bilhões e R$10,8 bilhões anualmente, considerando uma carga tributária de cerca de 27% sobre a Receita Bruta de Jogo (GGR).

Embora o governo brasileiro tenha intensificado as ações para combater a ilegalidade, como o bloqueio de sites ilegais pela Anatel e a notificação de instituições bancárias e de pagamentos por prestação de serviços financeiros a sites ilegais de apostas, tais medidas têm se mostrado insuficientes para inibir o jogo ilegal no país. Mesmo após o banimento de site ilegais, os operadores clandestinos adaptaram suas estratégias, direcionando os usuários para outros mecanismos de apostas, conforme reportagem veiculada em fevereiro de 2025.

O avanço do mercado ilegal de apostas impõe prejuízos profundos e inaceitáveis em todas as frentes: a sociedade é exposta a riscos sociais crescentes, sobretudo  os jovens; o governo perde bilhões em receitas que poderiam financiar políticas públicas; os apostadores ficam vulneráveis a fraudes e desamparados pela ausência de garantias; e as plataformas legalmente autorizadas enfrentam concorrência desleal que compromete a credibilidade do setor. Enfrentar a ilegalidade não é mera opção regulatória, mas uma exigência urgente para proteger cidadãos, assegurar justiça fiscal e preservar a integridade de um mercado que só será sustentável se pautado pela legalidade e pela transparência.

2.     LIÇÕES INTERNACIONAIS E CAMINHOS REGULATÓRIOS PARA O COMBATE AOS MERCADOS ILEGAIS DE APOSTAS

O mercado ilegal de apostas constitui um desafio global, enfrentado por diferentes países a partir de suas particularidades jurídicas, sociais e regulatórias. Apesar dessas diferenças, a regulamentação do setor converge em torno de objetivos comuns: proteger os jogadores contra riscos e abusos, prevenir a lavagem de dinheiro, assegurar a integridade das competições esportivas e gerar receita para o Estado.

A experiência chinesa ilustra um modelo de regulação centrado na proibição e no monopólio estatal. No país, a realização de jogos se dá apenas por meio das loterias oficiais — China Welfare Lottery e China Sports Lottery —, enquanto todas as demais modalidades, incluindo as apostas on-line, são terminantemente vedadas e sujeitas à penalização criminal. Contudo, mesmo diante de um arcabouço jurídico extremamente restritivo, a China responde por mais da metade do volume financeiro do mercado ilegal global, segundo o relatório do UNODC, isso porque operadores ilegais sediados em países transfronteiriços, com regras mais flexíveis, direcionam suas plataformas a jogadores chineses e internacionais, fraudando milhões de pessoas. Desta forma, o modelo chinês demonstra que a repressão isolada não é suficiente para conter a expansão do jogo clandestino e evidenciando os limites de políticas regulatórias baseadas exclusivamente na proibição.

De outro lado, encontramos outros países como o Reino Unido, Malta e Suécia que autorizam a prática de jogos de cassino e apostas, possuindo mercados bem estabelecidos e altamente regulamentados, com agências dedicadas à supervisão e licenciamento de operadores.  Em linhas gerais, os países com maior sucesso no setor de jogos, combinam: (i) modelo de licenciamento competitivo, que permite o ingresso para operadores idôneos; (ii) ferramentas de enforcement financeiro e responsabilização de intermediários, com foco no ecossistema B2B^[1]; e (iii) políticas robustas de jogo responsável e de integridade esportiva, capazes de ampliar a confiança dos consumidores e fortalecer a transparência do mercado.

Nesse aspecto, a licença B2B (para fornecedores) vem ganhando protagonismo, ao exigir que estúdios, plataformas, agregadores e provedores de software somente atendam operadores licenciados, o que reduz a oferta para sites ilegais, desestimulando sua demanda.

Uma medida que mostrou-se efetiva de combate ao mercado ilegal é tornar a oferta licenciada a melhor opção – senão a única - para o consumidor. No Reino Unido, a regulação centralizada pela Gambling Commission, à luz do Gambling Act de 2005 e de regulamentações subsequentes, tornou-se um paradigma de equilíbrio entre o acesso ao mercado e a proteção do consumidor. Desde 2014, o sistema britânico adota o regime denominado “ponto de consumo”, em que as operadoras necessitam obter licença local, demonstrando no ato da solicitação de autorização critérios de idoneidade, governança e controles técnicos constantes na ampla regulamentação britânica, em especial no Licence Conditions and Codes of Practice (LCCP).

Além das licenças de operação B2C^[2], o país exige licenças para “gambling software” (remoto e não remoto), e “remote gambling equipment”, equivalentes a licenças B2B. Isso significa que quem desenvolve, fornece, instala ou adapta software de jogo precisa de autorização específica e está sujeito a condições como due diligence de clientes, segregação de dados, logs auditáveis e cooperação com a Comissão. A consequência prática dessa exigência é o combate ao mercado ilegal, na medida em que fornecedores licenciados não podem distribuir jogos, carteiras ou plataformas de apostas a operadores não autorizados, sob pena de multas e perda da licença.

A Suécia fortaleceu o eixo B2B em 2023, ao introduzir licenças para fornecedores de software de jogos, operada pela Spelinspektionen (autoridade sueca responsável pelo controle de apostas). O objetivo foi prevenir apostas e jogos ilegais, na medida em que aqueles que receberem autorização para lidar com software de jogos, serão proibidos de fabricar, fornecer, instalar e/ou adaptar softwares de jogos para operadores B2C. A autoridade sueca adota, ainda, as seguintes medidas: lista pública de domínios legais, geoblocking, proibição de publicidade para não licenciados e um registro de autoexclusão (Spelpaus). A integração ao Spelpaus é obrigatória, o que pode influenciar indiretamente o mercado ilegal, pois os jogadores reconhecem a proteção adicional no canal regulado e migram para ele.

Malta tem investido em uma política incisiva e uma regulação bastante promissora, o que merece nossa atenção. Em 2018, por meio da publicação da Gaming Act, consolidou duas categorias de licença: gaming service licence (B2C licence) e o critical gaming supply licence (B2B licence).

A licença B2B de “fornecimento crítico consiste em: (i) fornecimento e gerenciamento de elementos materiais de um jogo; (ii) fornecimento e gerenciamento de software, seja como um sistema autônomo ou como parte de um sistema, para gerar, capturar, controlar ou processar qualquer registro regulatório essencial e/ou o fornecimento e gerenciamento do próprio sistema de controle no qual tal software reside. O modelo maltês define padrões técnicos, segurança da informação, continuidade de negócios e testes independentes, bem como permite que a Malta Gaming Authority (MGA) acione medidas proporcionais (advertências, multas e suspensão) quando o fornecedor atende operadores fora do perímetro regulado.

No Canadá, a província de Ontário estruturou o iGaming sob a supervisão da AGCO (Alcohol and Gaming Commission of Ontario) e da iGaming Ontario, exigindo registro tanto para operadores, quanto para “gaming-related suppliers” (B2B). O regime vincula o fornecedor a deveres de integridade técnica (certificações, auditorias, logs), medidas de prevenção à lavagem de dinheiro (AML) e de verificação KYC (conheça seu cliente) apropriado ao risco e, sobretudo, à vedação de negócios com sites não autorizados no território. A AGCO utiliza ainda espécies de bloqueio de publicidade, cooperação com provedores de acesso à internet e ações contra afiliados que direcionam tráfego a sites irregulares.

A cada dia mais países impõem medidas de jogo responsável e de fiscalização, a exemplo do Reino Unido que adota medidas robustas relacionadas à proteção do jogador em canais regulados, reforçando a migração para o ambiente legalizado. Para tanto, proíbe a utilização de cartões de crédito - como ocorre nas plataformas que operam legalmente no Brasil-; introduz verificações rigorosas de idade e identidade para jogos on-line; exige que todos os estabelecimentos de jogos estejam inscritos no GAMSTOP (programa de autoexclusão); determina que, a cada login, o usuário visualize informações sobre as medidas de jogo responsável do licenciado, seus limites de depósito e o total de perdas acumuladas nos 12 meses anteriores.

A análise comparada demonstra que os países que avançaram no combate à ilegalidade adotaram regulações equilibradas, com licenciamento competitivo, responsabilização de fornecedores e operadores, fiscalização tecnológica e políticas consistentes de jogo responsável. Essas medidas ampliaram a confiança do consumidor, reduziram o espaço para operadores clandestinos e garantiram a arrecadação pública. Assim como os mercados de apostas internacionais, o Brasil precisa consolidar um setor mais seguro e competitivo, no qual não haja espaço para a ilegalidade.

3.     BRASIL EM TRANSIÇÃO: AVANÇOS REGULATÓRIOS E DESAFIOS PARA CONSOLIDAR UM MERCADO DE APOSTAS SEGURO E SUSTENTÁVEL

O Brasil vive uma fase de consolidação regulatória no mercado de apostas de quota fixa e loterias, com foco em organizar o setor. A legalização começou com a Lei n. 13.756/2018, que além de legalizar a modalidade, estabeleceu diretrizes para a destinação dos recursos arrecadados com loterias, incluindo as apostas de quota fixa, e criou o Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP).

Porém, a regulamentação detalhada do setor somente foi efetivada com a Lei n. 14.790/2023, estabelecendo regras para o funcionamento do mercado, com foco na segurança, na transparência e na responsabilidade. Entre as principais disposições da lei, estão: autorização para operar no mercado; utilização do domínio “bet.br”; necessidade de que as operadoras sejam pessoas jurídicas brasileiras, com registro no Brasil e um mínimo de 20% do capital social vindo de fonte brasileira; adoção de políticas de prevenção à lavagem de dinheiro, jogo responsável e segurança cibernética; proibição da participação de menores de 18 anos e de pessoas com conflitos de interesses^[3]; manutenção de sistemas auditáveis; taxação dos prêmios em 15% e das empresas em 12% sobre a receita bruta; estabelecimento de multas para o descumprimentos das normas; entre outros. A Portaria SPA/MF n. 827/2024 orientou a atuação da SPA, detalhando ainda mais as regras para que empresas privadas possam obter autorização para operar no setor.

A regulamentação do mercado brasileiro avançou de forma consistente, ao impor requisitos rigorosos para que empresas possam atuar nas apostas de quota fixa e ao estabelecer um extenso rol de deveres de conformidade. As operadoras autorizadas precisam passar por um processo de credenciamento criterioso e são submetidas à constante supervisão. O maior desafio, contudo, reside naquelas que permanecem à margem da lei: plataformas não autorizadas que ignoram a regulação, operam sem transparência e fragilizam a integridade do sistema.

Desde 2024, o Ministério da Fazenda vem estruturando uma agenda normativa que, em 2025, ganhou corpo com novas portarias, projetos de lei e medidas provisórias. O objetivo principal é: organizar o setor, garantir a proteção do consumidor e combater o mercado ilegal.

Em abril passado, a SPA publicou a Portaria SPA/MF n. 817/2025, estabelecendo a agenda regulatória para os próximos anos, com um cronograma detalhado de implementação que vai do segundo trimestre de 2025 até o final de 2026. A agenda está organizada em três pilares: a promoção do jogo responsável, com a prevenção do jogo patológico e a mitigação de externalidades negativas; a criação de um ambiente regulatório equilibrado e transparente; e o fortalecimento da regulação e da fiscalização em nível nacional. Entre as iniciativas anunciadas, destaca-se a criação de um Sistema Nacional de Apostas, que buscará uma articulação com estados e municípios para padronizar requisitos técnicos, disseminar boas práticas e intensificar o combate à lavagem de dinheiro. Além disso, pretende-se implementar um selo distintivo para operadores autorizados como ferramenta para que os consumidores identifiquem rapidamente as empresas regulares, diferenciando-as das plataformas ilegais^[4].

Em maio recente foi  publicada a Portaria SPA/MF n. 566/2025 proibindo instituições financeiras e de pagamentos e empresas de arranjos de pagamento de darem curso ou permitirem operações financeiras de empresas que exploram apostas de quota fixa de forma ilegal.

Em paralelo à agenda do Ministério da Fazenda, o Congresso Nacional também tem atuado na ampliação regulatória. Em junho, um pacote com 17 projetos de lei foi protocolado no Senado, alinhado às discussões da CPI das Bets. Entre as propostas destacam-se o PL n. 2.889/2025 que sugere a criação de um Cadastro Nacional de Apostas, centralizando informações de operadores e usuários para reforçar a fiscalização. O pacote legislativo ainda prevê a tipificação de novos crimes, como a exploração de apostas sem autorização, a publicidade ilegal direcionada a menores e a viabilização de transações para plataformas clandestinas. Outras medidas em discussão incluem a limitação de horários e canais para ofertas de apostas, a proibição de apostas para pessoas inscritas no CadÚnico e a obrigatoriedade de que os bancos ofereçam mecanismos de bloqueio voluntário de apostas.

Outro projeto que chama a atenção e merece destaque é o  PL n. 4.044/2025, denominado de  Marco Legal de Combate ao Mercado Ilegal de Jogos e Apostas. O projeto recentemente proposto na Câmara dos Deputados visa fortalecer a repressão financeira, penal e administrativa à exploração clandestina de jogos e apostas. Reconhecendo que o mercado ilegal constitui, sem dúvida, o principal desafio a ser enfrentado, o projeto de lei em análise representa um avanço concreto e pode marcar uma verdadeira transformação no ambiente regulatório brasileiro.

As mudanças regulatórias também ocorreram por meio da Medida Provisória n. 1303/2025, editada em junho de 2025, que elevou a tributação das plataformas de apostas de 12% para 18%, destinando 6% desse total à seguridade social para financiar a saúde a partir de outubro de 2025.

O Brasil avança na construção de um marco regulatório para o setor de apostas de quota fixa orientado pelo equilíbrio entre organização do mercado e a proteção do consumidor. O grande desafio, entretanto, está em consolidar um modelo que assegure segurança jurídica aos operadores autorizados, garanta proteção efetiva aos usuários e, sobretudo, estabeleça mecanismos firmes e sustentáveis para combater as plataformas ilegais - sem abrir margem para retrocessos ou ambiguidades capazes de fragilizar o sistema.

CONCLUSÃO: ERRADICAR O MERCADO ILEGAL COMO UM PASSO DECISIVO PARA UM SETOR DE APOSTAS SEGURO, TRANSPARENTE E SUSTENTÁVEL

Apesar da recente legalização das apostas de quota fixa no Brasil e dos avanços regulatórios, o mercado ilegal no setor representa um desafio significativo, demandando esforços do Estado, das empresas, das organizações e da sociedade como um todo, com o objetivo de combatê-lo.

Ao observarmos modelos regulatórios, verificamos que casos como o da China, onde o sistema é baseado em regulamentação extremamente rígida e há aplicação de penalidades severas, a política não se mostrou eficiente. O monopólio estatal e a não exploração on-line, além da criminalização do jogo de apostas não causaram o efeito esperado e acabaram oportunizando um volume extremo de jogo ilegal por meio de plataformas internacionais clandestinas. A tentação de implementar um modelo proibicionista é um caminho que leva a um retrocesso e ao agravamento do mercado ilegal, com o aumento de plataformas operando nas sombras, sem qualquer controle, fiscalização ou proteção para o apostador, potencializando a atuação de grupos criminosos.

Para reverter o crescimento acelerado do mercado ilegal e dos prejuízos que dele advém, objetivando um ambiente de apostas de quota fixa verdadeiramente seguro, é indispensável adotar uma estratégia multifacetada, alinhada às melhores práticas internacionais.

O passo inicial consiste em tornar o mercado licenciado mais atrativo que o ilegal, oferecendo transparência, diversidade e retorno financeiro competitivo. Para isso, é fundamental um modelo de licenciamento criterioso, capaz de atrair operadores idôneos e assegurar a integridade das operações.

Paralelamente, torna-se essencial adotar mecanismos de enforcement financeiro e fortalecer a responsabilização de intermediários, especialmente no ecossistema B2B. A exigência de que fornecedores de software e plataformas prestem serviços exclusivamente a operadores licenciados - como já ocorre no Reino Unido e na Suécia - tem se mostrado altamente eficaz para reduzir, de forma significativa, a capacidade de atuação dos agentes ilegais.

Medidas robustas de jogo responsável e de proteção ao consumidor são essenciais para consolidar a confiança no mercado legal. A experiência do Reino Unido demonstra, de forma inequívoca, a eficácia dessas políticas em direcionar os jogadores para ambientes mais seguros.

No Brasil, iniciativas como a consolidação da agenda regulatória do Ministério da Fazenda, a criação de um Sistema Nacional de Apostas e a adoção de um selo distintivo para operadores autorizados representam passos decisivos nesse processo.

 A atuação do Congresso Nacional, por meio da proposição de leis que enfrentem o mercado ilegal, que estimulem empresas autorizadas a destinar parte de seus recursos a iniciativas de interesse social e que incorporem, como obrigação setorial, a promoção da educação digital e consumerista, é essencial para a consolidação de um modelo regulatório mais robusto, transparente e confiável.

Os objetivos a serem alcançados são inequívocos: proteger os cidadãos contra fraudes, preservar a integridade do mercado e assegurar os ganhos fiscais. Para isso, o combate ao mercado ilegal é, sem sombra de dúvidas, o ponto central da agenda regulatória.

A eliminação do mercado ilegal exige uma ação coordenada entre reguladores, legisladores e sociedade. O caminho mais eficaz não é a proibição, mas a regulação inteligente, que cria um ambiente, ao mesmo tempo, seguro para o consumidor e competitivo para os operadores. Essa estratégia deve vir acompanhada por campanhas de conscientização e de educação digital, capacitando os consumidores a fazer escolhas seguras.

Somente ao fortalecer a regulação, ampliar a fiscalização de toda a cadeia produtiva e investir na educação do consumidor será possível transformar o setor em uma atividade segura, transparente e verdadeiramente benéfica para a economia, para a sociedade brasileira e, principalmente, para os consumidores, que terão mais segurança, garantias de pagamento e transparência de regras.

*Sobre as autoras

Letícia Ferraz

Diretora de Projetos e Operações do LabSul

Pesquisadora do LabSul

Pós graduada em Direito Público

Formada em Ciências Jurídicas e Sociais pela PUCRS

Vivian Caxambu Graminho

Doutora em Direito pela UFRGS

Coordenadora de Pesquisas em Direito Digital do LabSul

Pesquisadora do LabSul